Código Florestal: obstáculos na implementação

A questão da preservação florestal nas propriedades rurais vem evoluindo com o desenvolvimento do conhecimento científico e o reconhecimento pela sociedade da sua importância para a questão ambiental. O Decreto 23.793 de 1934 ofereceu os primeiros fundamentos do que seria um Código Florestal. Sob a Constituição de 1891, introduziu o conceito de Reserva Legal sem a conotação ambiental pois visava estabelecer reserva de madeira. Possibilitava a derrubada de 75% da área coberta por mata sem qualquer menção a outro tipo de vegetação.

Foi substituído 3 décadas depois pela Lei 4.771 de 1965 no que se chamou o novo Código Florestal. Este inovou estabelecendo percentuais de proteção das matas conforme a região do país em que se encontrasse a propriedade rural. Obrigava conservar 20% das matas existentes situadas no Sul do país, no Leste Meridional e na parte Sul do Centro Oeste. Para a bacia Amazônica proibiu a exploração sob forma empírica das florestas primitivas exigindo planos técnicos de condução e manejo a serem estabelecidos pelo Poder Publico.

Na sequência foi sendo gradativamente modernizado por diversas novas legislações em especial a Lei 7.803 de 1989 que introduziu de maneira definitiva o conceito de RL- Reserva Legal tratado como percentual de área mínima a ser preservada no interior da propriedade rural. Não somente as áreas de mata deveriam ser preservadas mas qualquer que fosse a forma de vegetação existente na área inclusive as áreas de cerrado.

Entramos no Século 21 com a questão ambiental como prioritária e a clara noção da necessidade de preservação florestal nas propriedades rurais. A nova visão da sociedade aliada a divergências de interpretação de temas antigos sob um novo enfoque, exigiam uma nova legislação pois o retalho do passado era no mínimo confuso.

Amplo debate no Congresso Nacional foi realizado através de uma Comissão Especial da Câmara dos Deputados que incorporou as inúmeras propostas que existiam no Legislativo. Contou com mais de 200 audiências públicas em Brasília e pelo Território Nacional, colhendo a opinião da sociedade. O extenso debate no Congresso Nacional construiu amplo apoio político ao projeto.

Poucas legislações foram debatidas com tanto empenho e participação no Congresso Nacional. Inúmeras lideranças destacam que foi o tema de maior participação desde o debate da Assembleia Constituinte de 1988. É estranho que a pequena minoria, que se sentiu perdedora em 2012, não reconheça o marco regulatório aprovado como o resultado possível dentro do debate democrático ocorrido. Insistem até hoje em não aceitar o resultado, o que muito tem prejudicado a implementação do Código Florestal, o fragilizando. É o meio ambiente que acaba saindo perdendo.

Os principais partidos, do governo e da oposição, votaram majoritariamente na proposta. A primeira versão do atual Código Florestal foi aprovada na Câmara Federal por 410 votos contra 63; e no Senado 59 a 7. A versão final do Código Florestal foi aprovada no dia 25 de maio de 2012. Registre-se o meritório trabalho do Deputado Aldo Rebelo, autor do livro “Um debate sobre o Brasil — 5 Anos do Código Florestal”, Relator da Comissão Especial, que teve como Presidente o Deputado Moacir Micheletto.

O acordo político obtido representou o que a maioria da sociedade através de seus representantes no Congresso Nacional entendeu o possível para avançar para o futuro respeitando o passado. Pode ser apresentado como o momento de consolidar o que existia de positivo na construção do Brasil e desenvolver regras atualizadas sobre a preservação florestal para o futuro. A inclusão do conceito de áreas consolidadas se comprometia com o passado visando o futuro.

Todos os proprietários fariam uma declaração atestando como estava na data sua propriedade através do CAR -Cadastro Ambiental Rural, registro eletrônico obrigatório para todos contendo além de dados sobre o proprietário ou possuidor, a localização das áreas consolidadas; áreas remanescentes de vegetação nativa; APP- Areas de Preservação Permanente e uso restrito; e, caso existente a localização da Reserva Legal. O CAR, deverá ser analisado pelo Poder Público.

APPs, são destinadas à preservação dos recursos hídricos, como terras ao longo das margens dos rios, nascentes e lagos, e a preservação de áreas de relevo, como áreas muito íngremes, topos de morro e altitudes elevadas, cobertas ou não por vegetação nativa. O conceito já existia, seus critérios foram pouco alterados. Representa uma significativa perda de área útil para a produção agropecuária. Foi basicamente reconhecido como importante e aceito pelos proprietários. Uma clara diferença com o ambientalismo, que não aceitou até hoje o que como minoria entende deve ser o correto.

O proprietário, que se obrigou a apresentar a “foto” de como está sua propriedade através do CAR, e assim expor eventual passivo a ser recuperado, ganhou prazo para se enquadrar na nova legislação. A data de 22 de julho de 2008, vinda do Decreto 6.514, reconheceu o direito do proprietário de continuar produzindo como vinha fazendo, passando a ser chamada de área consolidada. Foi um importante acordo obtido pela maioria da sociedade.

Esse conceito lhe garante o direito de produzir em área desmatada, desde que esse processo de desmatamento tenha ocorrido dentro da legislação da época. Significa não precisar possuir uma Reserva Legal da dimensão especificada no Código Florestal desde que o desmatamento tenha ocorrido dentro da lei da época. Inclui também a continuidade da produção em áreas centenárias de vitivinicultura da serra gaúcha ou cafezais mineiros.

Infelizmente ainda existem parte importante das minorias, que perderam no debate democrático realizado no parlamento, que resistem a aceitar o decidido pela maioria prejudicando muito a implementação do marco regulatório representado pelo Código Florestal. Democracia pressupõe a minoria aceitar o decidido pela maioria. Não é o que está ocorrendo.

No dia seguinte, ou quase isso, o ambientalismo junto com o Ministério Público Federal entrou no Supremo Tribunal Federal com diversas ADIN — Ações Direta de Inconstitucionalidade contestando artigos do Código Florestal. Com a lentidão que lhe é peculiar o Supremo Tribunal Federal julgou as ADIN em 28 de fevereiro de 2018. Inexplicavelmente, sem pressa, o Acordão foi somente publicado em 12 de agosto de 2019. Sete anos sem saber, sub judice, exatamente qual a legislação em vigor.

Não bastasse o direito legítimo de contestar o aprovado pelo Congresso Nacional no Supremo Tribunal Federal, diversos Ministérios Públicos Estaduais entraram com centenas, se não milhares, de ações nas Comarcas de Primeira Instancia contestando os mesmos artigos do Código Florestal em análise no Supremo Tribunal Federal.

Os produtores rurais foram obrigados a dispender recursos financeiros na contratação de advogados além da triste pressão psicológica. As decisões foram para ambos os lados na Primeira Instancia, confirmadas ou não nos Tribunais de Justiça e que hoje enfrentam o Superior Tribunal de Justiça que muitas vezes ignora o decidido no Supremo Tribunal Federal.

Hoje, 2020, inexiste tranquilidade jurídica sobre o marco regulatório ambiental exaustivamente debatido no Congresso Nacional, aprovado por ampla maioria, julgado constitucional pelo Poder Judiciário, porem persistentemente contestado pela minoria perdedora no Parlamento. Quem perde com esse ativismo é o meio ambiente. Essas ações não são diretamente responsáveis pela crise conjuntural atual porem certamente tem reflexos na complexa questão.

O Código Florestal remete aos Estados da Federação a regulamentação da regularização ambiental. Cada Estado atuou de uma maneira distinta alguns facilitando o processo de recuperação outros nem tanto. Trato aqui mais de São Paulo, caso que deveria ser mais simples, pois de ocupação antiga, porem apresenta os problemas típicos que encontramos Brasil afora.

A Assembleia Legislativa de São Paulo aprovou em 14 de janeiro de 2015 a Legislação 15.684 do PRA — Programa de Regularização Ambiental. Pode participar do programa os produtores que tiverem interesse de regularizar as suas áreas consolidadas, se adequando aos novos padrões e limites das APP- Areas de Preservação Permanente.

Novamente no dia seguinte a Lei é contestada como inconstitucional no Tribunal de Justiça obtendo medida liminar a sustando. Paralisou o processo de regularização do Estado. Em 5 de junho de 2019 o Tribunal de Justiça decidiu pela constitucionalidade da grande maioria dos Artigos da lei do PRA. O Ministério Público Estadual recorreu na sequência e, novamente por unanimidade, a decisão considerando constitucional foi mantida. Infelizmente não é somente em São Paulo que ocorrem esses fatos.

Em 5 de marco de 2020 o Decreto 64.842 regulamentou o processo para São Paulo. A frustração foi geral, pois, além de divergências menores, o Decreto era omisso na principal questão, a avaliação das áreas consolidadas. Deixou em aberto qual interpretação seria utilizada pela burocracia ao avaliarem os CARs, que se acumulam prejudicando a tranquilidade da produção e produtor.

Esses casos existem Brasil afora, alguns Estados melhor do que São Paulo, outros piores. O fato é que milhões de CARs foram realizados pelos milhões de proprietários rurais. Representam uma foto da propriedade. A pactuacão dos compromissos de recuperação ambiental previstos no Código Florestal quando necessário, e confirmação dos dados apresentados pelos proprietários, exige a análise pelos Poderes Públicos.

O Código Florestal criou com clareza o conceito de área consolidada. A Lei 15.684 do PRA explicitou as legislações anteriores que devem ser consideradas. Muitas áreas do Estado de São Paulo se encontram nesta situação e precisariam ter o procedimento de regularização definido com clareza. Um rol de provas e documentação confirmando a data do desmatamento e entrada em produção agropecuária das propriedades precisara ser analisada.

O Decreto é o momento de regulamentar o processo. Infelizmente no 64.842 não havia menção ao tema.
Forte reação do setor privado levou a mobilização na Assembleia Legislativa de Deputados da Comissão de Agricultura. Tornou-se o primeiro grande trabalho do Fórum de entidades do setor agropecuário junto a ALESP.

Produziram minuta de Decreto alternativo para negociação de alterações no 64.842, esta sim com destaque para a questão das áreas consolidadas. Em São Paulo, região de ocupação pacífica e praticamente concluída a meio século, encontramos essa dificuldade. Imaginem em regiões de ocupação mais recente?

Em São Paulo, a análise sequer iniciou aguardando o novo Decreto, e ao redor do Brasil encontramos casos piores ou melhores. Os poucos casos existentes de CAR aprovado se referem na maioria das vezes a eventos isolados resultado de pendencias no Poder Judiciário. São milhões de CARs a serem analisados, e compromissos de recuperação e enquadramento dentro do Código Florestal a serem realizados. O atraso é enorme!

É preciso reagir. O atraso nos atrapalha muito pois enfraquece o Código Florestal e nossa posição. Não adianta culpar com razão o ambientalismo ou a burocracia. Recentemente estudo publicado pela revista Science apresentou importante análise. Embora o sensacionalismo e simplificações equivocadas prejudicassem sua conclusão mostrou com clareza o que poucos pesquisadores e algumas ONGs são capazes de oferecer em transparência ao talvez melhor, e mesmo único no mundo, cadastro informatizado de propriedades rurais e obrigações ambientais. É inaceitável que não consigamos fazer melhor, e continuarmos expostos a críticas infundadas. Repito: é preciso reagir.

A insegurança jurídica criada por não ter um marco legal tranquilo a ser seguido pela sociedade interessa quem? Certamente não ao meio ambiente. Esse processamento por si só é um enorme desafio para a burocracia das autoridades responsáveis por esta questão ambiental nos Estados. Ficou porem extremamente agravado pelo questionamento do ativismo judicial. Já é difícil processar quando existe uma compreensão tranquila. Avaliem quando existe um permanente tumulto e divergências.

O principal cerne do conflito em São Paulo, não único, reside no Artigo 68 do Código Florestal: Os proprietários ou possuidores de imóveis rurais que realizaram supressão de vegetação nativa respeitando os percentuais de Reserva Legal previstos pela legislação em vigor a época em que ocorreu a supressão são dispensados de promover a recomposição, compensação ou regeneração para os percentuais exigidos nesta lei. O STF julgou constitucional esse artigo.

O ambientalismo insiste em negar o aprovado pelo Congresso Nacional e confirmado pelo Supremo Tribunal Federal. Toda a contestação se centra na questão da retroatividade. Os ambientalistas não aceitam o que está escrito com clareza no Artigo 68, interpretando de maneira a barrar o aprovado. Projetos de Lei ainda tramitando trabalham maior clareza, citando especificamente as legislações do passado que devem obrigatoriamente serem consideradas.

Para São Paulo, a Lei do PRA já fez isso em seu Artigo 29. Esse ativismo, prejudica o processo de regularização em São Paulo, que poderia e deveria ser exemplar. A insegurança jurídica em nada ajuda. O fato de São Paulo não ter iniciado seu processo de regularização ambiental certamente tem reflexos que vão além das fronteiras do Estado.
Outros conflitos existem. Recentemente aflorou a polemica da Mata Atlântica. Novamente o conflito reside no conceito de áreas consolidadas.

No caso da Mata Atlântica existe legislação específica Lei 11.428 de 2006 que não foi tratada ou revogada por ocasião do debate sobre o Código Florestal. O ambientalismo entende que uma lei especial se sobressai a uma lei geral. Ou seja, a Lei da Mata Atlântica de 2006 deve ser considerada nas áreas do bioma Mata Atlântica e não o Código Florestal de 2012.

Sou leigo, produtor rural, e não jurisconsulto. Não vejo assim. Nunca se cogitou afastar um dos biomas. O Código Floresta é posterior e tratou claramente inovando e avançando no conceito de áreas consolidadas. É ele que deve prevalecer. O conceito político das áreas consolidadas foi de avançar, olhar para frente, respeitar o passado caminhando para o futuro. Remoer o passado somente atrasa o processo e quem perde é o meio ambiente.

O entendimento do Poder Executivo sobre essa questão se alterou, de 2017 para 2020. A polemica foi instaurada. Após um período confuso o Poder Executivo decidiu recorrer ao STF no sentido de obter esse posicionamento, que passou a ser eminentemente jurídico, trazendo maior fragilidade ao Código Florestal.

Não sei se consigo explicar esse último. Cheguei a ter aula de latim na primeira série do ginásio, antes da reforma curricular, no Colégio Rio Branco em 1961. Falta a mim a lógica para compreender. Os crimes no Brasil prescrevem. Até mesmo homicídio. O tributário em 5 anos e o julgamento é realizado pela legislação em vigor. Mais: não se trata de prescrever crimes. Não se pode falar em anistia. Adquirimos conhecimento e evoluímos. Condenar o passado é arrogância intelectual. Para o meio ambiente temos a irretroatividade.

Complicando: Tempus regict actum. O Código Florestal admite o cômputo das APPs no cálculo do percentual de instituição da RL -Reserva Legal. Não retroage porem para alcançar situações consolidadas antes de sua vigência. Ainda teremos que aguardar o Poder Judiciário, ou mesmo o Poder Legislativo, esclarecer como ficamos. Uma Câmara especifica do Superior Tribunal de Justiça consistentemente julga contra o proprietário como se o Supremo Tribunal de Justiça não tivesse julgado constitucional o votado e aprovado pelo Congresso Nacional.

O forte atraso no processamento e avaliação dos milhões de CARs apresentados pelos proprietários representa uma fragilização do Código Florestal. A situação é diferente em cada Estado porem o atraso é basicamente geral. Em alguns Estados é muito grande, ou melhor, inaceitável. Entendo que o Estado de Mato Grosso essa análise individual dos CARs caminha relativamente bem. No Estado do Para menos de 5 % dos CAR foram analisados sem previsão para serem concluídos.

Embora possa ser identificado como uma dificuldade do processo burocrático dos Poderes Públicos, a permanente contestação da legislação por um ativismo do ambientalismo, que não aceitou a decisão da maioria no Congresso Nacional, certamente dificulta muito. Já seria difícil dentro de uma visão tranquila do cumprimento de obrigações e direitos. Quando isso é permanentemente contestado se torna muito difícil, se não impossível.
Infelizmente não conseguimos ainda olhar para frente. Continuamos brigando pelo passado.

 

*Pedro Camargo Neto é pecuarista e agricultor, consultor, Dr. Eng.-USP, ex-secretário de Produção e Comercio do MAPA, Ex Presidente da Sociedade Rural Brasileira